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根治“非法经营旅行社业务”要疏堵并举

  2018-01-16 10:51:00   来源:中国旅游报  作者:李广

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  “旅游”概念缺失,“旅游者”定义模糊,直接导致旅行社核心业务的不确定,判定哪家企业是合法或非法“经营旅行社业务”就存在相当困难。

  最近几年打着“微信旅游”、“QQ旅游”、“户外俱乐部”、“修学旅游”等旗号,或者以“咨询公司”、“会展公司”等名义操作旅游业务的行为不断涌现。同时因为参加非法旅行社活动而导致的人身损害、财产损失、合同纠纷也屡见报端。国家旅游局去年开展了打击“非法经营旅行社业务”的专项行动,查处了一批非法经营旅行社业务的个人和组织。

  但是这种非法经营活动却屡禁不止。初步分析,原因无外乎以下几个方面:

  一是个性化旅游需求与供给不平衡不充分。户外探险、自驾远足、展会奖励、修学研学等不同模式旅游需求旺盛,而旅行社提供的常规旅游产品响应需求速度、产品价格、特定领域专业能力不能完全满足个性化需求。而咨询公司、会展公司、俱乐部等活动组织方,其旅游产品和服务在一定程度上呼应了这部分需求。尤其是在户外、研学、康养等领域具有更强的灵活性和专业性。

  二是旅行社管理体制未能适应市场趋势,成立旅行社仍需要数额不低的注册资本、缴纳质量保证金、投保旅行社责任险。按照有关政策,开设旅行社还需要具有特定数量的导游,这些条件使得合法注册一家旅行社成本过高,导致一些企业或个人甘冒法律风险非法经营。

  三是旅游消费者基于个性化、即时性的旅游需求,往往忽视对经营主体的合法性判断,忽视对自身合法权益保障的考量,冲动消费或从众消费。

  当然,毕竟是非法活动,再多的理由也不能说明其合法性。在法治社会,合法就是最大的合理,也是底线。没有旅行社许可、没有投保责任险、没有专业业务人员、没有纳入旅游主管部门或安全监管部门的监管、甚至连基本的工商登记都没有,那么这种非法活动发生事故、产生纠纷就是必然的。发生事故和纠纷后没有对应责任主体、没有合同依据,也给救援救助、纠纷解决、权益维护带来一系列问题。

  除了上述三个方面的原因外,其实还有一个更为根本性的问题,就是“旅行社业务”到底指什么并没有权威和明确的答案:无论是《旅游法》还是《旅行社条例》都在讲旅行社可以干什么,都没有说明哪些业务只能旅行社来做。法条表述中强调旅行社服务的是“旅游者”的“旅游”活动。但是,什么是“旅游”、什么是“旅游者”这一根源性的问题,却是旅游学界业界讨论数十年没有定论的概念,甚至《旅游法》也回避了这一问题。

  学术上讨论不清楚的问题、法律上回避的概念,在实务中却产生了混乱:“旅游”概念缺失,“旅游者”定义模糊,直接导致旅行社核心业务的不确定,在此基础上去判定哪家企业是合法或非法“经营旅行社业务”就存在相当困难。

  笔者曾随考核组到某省考核,检查了一家婚纱摄影城。这家婚纱摄影城管理很规范、服务很出色,但当笔者查看该摄影城的合同时,发现其提供的服务不仅包括婚纱摄影,还提供了接送机服务、安排客人进入当地三家景区进行婚纱摄影和游览、安排当地一家四星级酒店的两晚住宿、并提供全程用餐、全程“摄影助理”陪同和当地用车服务。如果按照目前通行的认定标准(一般均以“包价旅游业务”来认定“旅行社业务”,即提供两项以上的服务、总价支付费用、预先安排行程),这家婚纱摄影城完全可以被认定为“非法经营旅行社业务”,但是否该对其进行处罚,却似乎难有定论。

  梳理出问题,也就找到了问题解决的对策:

  根本性问题是学术理论缺失、法律规范模糊,这需要学术界、旅游界、法律界共同努力去加以解决,但定非一日之功,在根本问题解决之前,就需要在市场原则下,以法治思维解决具体问题。

  基于市场原则,就需要承认一部分“非法经营旅行社业务”填补了旅游市场的一些空白,满足了一些个性化需求。对此,要分析其为何不愿取得旅行社经营许可合法经营?是否是旅行社进入门槛太高、程序太复杂、要求太苛刻?是否有可能进一步降低准入门槛,将这些有市场基础的经营者纳入“正规军”,并提供有效的公共服务、进行必要的行业监管?

  基于法治思维,就需要严格执行现有法律法规。法律不完善不能成为违法的理由,这是法治社会的必然要求,否则法治思维的弱化和法律权威的丧失,将带来更为严重的社会问题。

  在严格执法层面,目前我们看到大都是旅游主管部门在积极执法、查处,但针对非法经营活动,不仅旅游主管部门有执法权,工商行政管理部门更应当仁不让,主动执法、积极作为,尤其是针对没有任何工商登记的“无照”经营者,更应当由工商管理部门予以查处。

  从学术上、概念上厘清旅游的范围和旅行社经营边界,正本清源;从法律上、政策上客观分析现实状况,合理引导与严厉打击并举,疏堵结合。或许这才是解决“非法经营旅行社业务”这一难题的正确方式。

  (作者为北京市法学会旅游法学研究会副秘书长)

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