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"房住不炒"的德国经验:培育住房租赁市场也扶持买房

  2018-04-17 17:54:36   来源:财经智库  作者:张清勇

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  德国目前的住房政策在租房和买房的态度上是一碗水端平的,既不偏向买房,也不偏向租房;而在1997-2005年间有点偏向买房。

  引言

  2015年以来,我国深化住房制度改革的一个重要方面是租购并举、发展住房租赁市场、支持住房租赁消费。2015年中央经济工作会议提出“以建立购租并举的住房制度为主要方向”,“发展住房租赁市场”。2016年《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》指出“实行购租并举,培育和发展住房租赁市场,是深化住房制度改革的重要内容,是实现城镇居民住有所居目标的重要途径”,“以建立购租并举的住房制度为主要方向,健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。支持住房租赁消费,促进住房租赁市场健康发展”。之后,住房城乡建设部等九部委2017年颁布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》。2017年10月18日,习近平总书记在党的十九大报告中也提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。

  补齐租赁住房市场短板、发展健康的住房租赁体系抓住了我国住房制度改革的一个关键。在相关的讨论中,尤其是在如何借鉴国际经验来完善我国的住房租赁市场问题上,由于德国有比较发达的住房租赁市场(约50%人口住在租赁住房中),德国的住房租赁法律和管理经验等内容得到了较多关注。其中,一种比较流行、似乎已经广为接受的观点是德国鼓励租房、不鼓励买房。例如,有人指出“德国50%以上的人都是租房,政府不鼓励买房”,有的认为“德国是不鼓励买房的,而是鼓励租房的”;更进一步地,有学者认为德国限制购房,指出“鼓励供给、压低房租、限制购房是德国住房政策的重要导向”。

  德国的住房政策真的鼓励租房而不鼓励甚至是限制购房吗?可能并不那么简单。虽然德国的住房自有率比不少发达国家低,但是,据统计,该数字从20世纪50年代的27%提高到了80年代的40%,再到2013年的53%(Wijburg和Aalbers,2017)。如果说德国实施不鼓励购房或限制购房的政策,如何理解其住房自有率的提升?另外,从借鉴国际经验的角度出发,德国的住房租赁市场比较发达,我们可以从我国国情出发借鉴其经验,完全不必为了要借鉴该国租赁住房市场的经验而说他们鼓励租房而不鼓励或限制购房。

  完整、全面地考察德国住房政策的历史演进,分析其并行的几种政策手段,认识该国不强调特定权属型态(租房或买房)的政策取向,可能是更好地借鉴其经验的必经之路。下文基于回顾和评价德国住房政策的文献,呈现德国二战后住房政策的演变,讨论德国住房政策中的一个重要方面——促进私有自住住房,为认识德国住房政策提供一点参考。

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  德国传统四大住房政策之一:私有住房补贴

  二战期间,大约有一半的德国住房被摧毁或严重损坏。战败后,原来疏散到农村地区的大量平民返回城市,加上东欧大量迁移人口涌入,德国面临严峻的住房问题。据统计,1945年下半年在德国共有近2100万人没有住房。经历盟军政府应对住房紧缺的短期措施和联邦德国严厉的“住房统制经营”后,随着该国社会市场经济的建立,该国应对住房短缺的住房政策逐渐成型,屡经修改、调整,延续了下来。

  德国住房政策主要由四种政策手段组成:租赁法、住房补助金、私有住房补贴和社会保障住房建设。这四种传统手段针对社会中不同的行为体群体,有不同的政策目标,使用的规制方案也不同。租赁法(Mietrecht)是一种纯规制型的手段,为房屋的租赁人和业主之间签订合同确立了法律框架,限定私人出租房屋的合同规定,有强烈的租赁人权益导向。住房补助金(Wohngeld)是一种补贴,支付给符合法律规定的的人员,领取人必须是一间公寓或一栋房屋的承租人;在特殊情形下,居住其自有公寓或房屋的业主也可以领取。社会保障住房建设(Sozialer Wohnungsbau)是德国住房政策的主要手段,目的是消除住房短缺问题。这一手段为住宅建设公司或建造新住房单位的人员提供公共联合融资,要求这类住房以规定的成本租金提供给失业人员家庭或低收入家庭等有资格获取廉价住房的人员(比约恩•埃格纳,2011a,2011b)。

  这里关注的是四种政策手段中的一种——扶持私有自住住房的政策。从战后起,提高住房自有率就一直是德国住房政策的核心之一(Szypulski,2006;Reisenbichler,2016)。德国政府认为“私有财产是经济自由的基础以及个人和家庭独立的前提,并将促进各阶层广泛占有私人财产作为稳定其社会市场经济制度的基本条件,而住房是私有财产中重要的组成部分”,对建设和购买自有住房予以特别关注,先后出台的政策包括:1956年第二部《住房建设法》设计了一系列扶持措施,包括提供建筑用地,提供贷款担保和利息补贴,给予税收和其它收费减免优惠,为住房建设储蓄提供补贴;20世纪70年代中期开始实施促进二手房私有化的措施;80年代开始补贴参加住房储蓄计划的居民和信贷机构,鼓励积累和有效使用住房基金(左婷、郑春荣,2011)。

  其中,延续时间最长、花费财政资金最多的扶持政策是私有住房补贴政策。该政策从1949年开始实施,目标是在中产阶层中扩大住宅和公寓的所有者群体,政策对象是建造新住房单位或购买存量住房单位用于自己居住的人(比约恩•埃格纳,2011a)。

  这一政策实施后,政府支付的补贴金额和支付条件多次发生变化。在1996年之前,私有住房补贴采取的形式是税款减免,即用于建造或购买住房单位的私人支出可以从应纳税所得中扣减,扣减额延展期为7年。其中,1949-1986年按《所得税法》第7b条进行税收扣减,1986-1995年按《所得税法》第10e条进行税收扣减。减免数额主要与住房价值(或建造成本)和个人收入相关,收入越高、住房价值或造价越高,扣减越多。因此,这一政策对高收入、高税负的人比较有利。1996年德国对私有住房的补贴额达到了高峰,当年国家少收入税收128亿欧元,用于补贴购买或建造自己使用的私有住房,是当时国家最大的一项补贴。由于扣减额有延展期,这种通过税款减免的私有住房补贴方式运行到2005年底。

  1995年,德国保守党政府对私有住房补贴政策进行了调整,将税款减免式私有住房补贴政策修改成一种与纳税脱钩的补贴——自用住房补贴(Eigenheimzulage)。这一补贴只有收入低于某个数值的人才能享受,并考虑家庭成员的数量、节能等因素:“支付给最高年收入为8.2万欧元以下的人(一对夫妇最高年收入则为16.3万欧元)。每多一个孩子,前述最高收入额标准提高3万欧元。最高的私宅补贴为2万欧元,等额分期在8年时间里支付,倘若住房单位的价格超过了5.1万欧元。每多一个孩子,私宅补贴每年另支付767欧元。倘若房屋符合特定的低能耗房屋标准,或者供暖系统升级以保证节能,就支付额外的奖励(每年最多500欧元)”(比约恩•埃格纳,2011a)。

  这种补贴不能重复享受,每个人一生只能获取一次。与税款减免式补贴相比,国家以自用住房补贴支出的私有住房补贴有所减少,从1999年起降到了每年100亿欧元左右(图1)。2005年,德国社民党和绿党联盟在大选中失利,新的大联合政府决定彻底废除私有住房补贴,从2006年起生效。不过,在2005年12月31日之前获批的建房申请和购房合同仍有效,仍可继续领取私有住房补贴(Kofner,2016),故该补贴的发放一直延续到2013年。

  图1  1993-2010年私有住房补贴支出(单位:10亿欧元)

  资料来源:比约恩•埃格纳(2011b)

  对于为何自用住房补贴政策被取消,有各种解释。有的认为是政党立场的差异,有的认为是财政压力。比约恩•埃格纳(2011a)认为,“尝试将政策的转变与各个执政党派或联合政府的不同意识形态立场联系起来解释德国住房政策领域的政策转变是不够的。还要考虑具体的社会和经济环境”,“虽然保守党派有着‘适当’的意识形态和相应的选民当事人,却无法挽救它,这是因为财政紧缩的压力似乎更占优势,那些本该为这个手段辩护的相关行为体最后没有呈现共同的意识形态基础和牢固的论证线路”。朱玲(2015)则指出,与战后重建初期相比,德国的住房状况已经发生巨大变化,“自有房和租房市场结构已趋平衡,政府给予住房购置者的优惠待遇也随之改变”。Reisenbichler(2016)则认为是德国的州级政府从本地的利益出发,影响了国家住房政策的调整。

  目前的私有住房补贴政策

  德国2006年取消自用住房补贴(Eigenheimzulage)政策后,于2008年颁布了《自有住房养老金法》,将个人购买或建造自用住房纳入里斯特养老金资助的范围。这种被称为“住房里斯特”(Wohn-Riester)的养老金计划也成为德国促进住房私有的最重要政策工具(Kofner,2014)。里斯特养老金(Riester-Rente)是一种商业养老保险,享受国家财政直接补贴和税收优惠政策。

  作为里斯特养老金的一种,住房里斯特是一种新型的自住型住房资助,其资助额度同其他里斯特养老产品一致,每年的基础补贴是154欧元,子女补贴分185欧元和300欧元两种。存缴住房里斯特的人在存缴阶段就可以提取养老金,提前用于买房或者自建住房,或者为已购自有住房还款(于秀伟,2013)。对于德国把自用住房补贴转移到养老领域,比约恩•埃格纳(2011a)指出,“现在从技术上看,小规模的私有住房促进属于养老保障范畴,因而已经在住房政策的舞台上‘谢幕’了”。

  除了住房里斯特外,在联邦政府层面,德国对私有住房的补贴已经不多,补贴力度也大为减小,只剩下国有银行德国复兴信贷银行(Kreditanstalt für Wiederaufbau)为一部分私有住房提供的带补贴的贷款,以及住房储蓄银行(Bausparen)提供的一些购房储蓄的优惠等;其他的补贴政策都由各州所实施和管理(Tegeder和Helbrecht,2007;Reisenbichler,2016)。

  从国际比较来看,德国的私有住房补贴与其他发达国家有较大不同。其他发达国家多从住房金融领域的住房抵押贷款入手。例如,美国主要从住房抵押贷款利息税前扣除、财产税减免、免缴资本利得税等方面来支持家庭拥有住房,而德国(尤其是1996年之后)主要是提供自用住房补贴,该补贴只提供给收入低于某一水平的群体,由州和联邦政府共同出资。德国私有住房补贴政策的另一个特色是与家庭政策、环保政策等捆绑起来,有多重目标。例如,1981年实行税款减免式补贴政策时,有小孩的家庭可以在应纳税所得中扣减更大的数额。1996年之后实行自用住房补贴政策,放松了有小孩的家庭的最高收入限制,且每多一个孩子,每年另支付767欧元;还对符合低能耗标准、升级供暖系统的家庭支付额外的奖励(Reisenbichler,2016)。

  还应看到,传统德国住房政策四大支柱之间是相互交叉的。如前所述,在住房补助金政策上,在特殊情形下,居住其自有公寓或房屋的业主也可以领取住房补助金。另外,社会保障住房政策领域也有资助私有住房的内容。Szypulski(2006)指出,1950-2001年间德国修建的870万个社会保障住房单元中,有580万个单元出租,另有290万个单元是私有自住住房;且近期以来,社会保障住房领域的补贴有向私有自住住房倾斜的变化,如2001修建的社会保障住房单元中,超过三分之二是作为私有自住住房建设的。

  结语

  Whitehead等(2016,第50页)指出,“如今,德国住房制度有以下几个特征。

  第一,它有一个很大的私人租赁部门;相对于其他欧洲国家而言,它的私有自住住房部门比较小。

  第二,社会住房项目为租赁住房和私人自住住房提供直接的补贴。

  第三,税收政策总体上鼓励住房投资,在权属型态(买房或租房)上只有些微差异”。这种不强调特定权属型态(租房或买房)、在租赁住房和拥有住房上不偏不倚的政策取向被称为“权属中立”(tenure neutral)。

  Kofner(2014)也认为目前德国对住房的税收和补贴政策总的说来是权属中立的。Whitehead等(2016,第7页、第62页)还指出,除了1997-2005年间政府引入自用住房补贴政策外,德国的住房政策总体上是权属中立的,对买房还是租房没有特别的偏好。这意味着,总体上德国目前的住房政策在租房和买房的态度上是一碗水端平的,既不偏向买房,也不偏向租房;而在1997-2005年间有点偏向买房。

  因此,目前国内流传广泛、似乎已被广为接受的“德国鼓励租房、不鼓励甚至是限制买房”说法,不合德国的历史与现实。通过实施私有住房补贴政策、鼓励居民通过购买或建造住房的方式获得私有住房是德国自二战以来的逾半个世纪的政策。出于各种原因,这一政策在2005年之后被取消,但联合执政协议中约定将私有住房补贴转移到养老领域,推出了支持力度大大减少的住房里斯特(比约恩•埃格纳,2011a)。这是根据实际情况作出的调整,就像另一个主要的住房政策——社会保障住房建设变成了“逐步被淘汰的模式”,因为该政策前面几十年的实施已经比较好地实现了向社会绝大多数阶层提供住房的目标,应转向“剩余需求者”(比约恩•埃格纳,2011b)。可以说,德国住房政策领域经济自由、社会公正与社会平衡相兼容,以及不强调特定权属型态(租房或买房)、在租赁住房和拥有住房上不偏不倚的“权属中立”政策取向,值得借鉴。

  当然,要借鉴德国住房政策的经验,一个基本的条件是需要把德国住房政策的实际情况先尽量地了解清楚,最好能对其住房政策的来龙去脉有比较深入的认识,对具体政策的制定、实施及相关的争论有比较细致的把握。这样的“经验”才比较可能是“真经验”,而不是道听途说或一厢情愿的“假经验”、“想像的经验”,也才比较可能在政策讨论和政策制定中发挥经验的有益借鉴作用。

  (作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、农业与农村发展学院副教授,原载于《财经智库》2018年第3卷第2期,原标题为《德国鼓励租房而不鼓励买房吗?》)

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