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解析中央一号文件:旅游业如何做好乡村振兴这篇大文章?

  2018-02-05 16:15:38   来源:新旅界  作者:曾博伟

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  乡村振兴战略明确提出要“强化乡村振兴规划引领”。未来乡村规划会成为规划的热点。

  推荐语:2月4日,新华社受权发布题为《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的文件,这是改革开放以来第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件。该文件的出台,涉及旅游业的内容有哪些?这些利好政策对旅游业来说将有哪些促进作用?在乡村振兴的大战略下,旅游业需要更多新的发展思路。

  立春时节,中央发布了实施乡村振兴战略的一号文件,文件以继续破解“三农”问题为基调,以经济、生态、文化、政治、社会“五位一体”总布局为支撑,对今后3年,乃至2035年以及2050年的乡村振兴战略进行了全面部署。其间多处直接或者间接涉及到旅游业的内容;而在乡村振兴的大战略下,旅游业也需要有新的思路,新的举措。

  抓住“产业兴旺”这个牛鼻子

  乡村振兴总要求有“五句诀”:产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

  其中,产业兴旺被放到了第一的位置。“三农”问题说一千,道一万,首先是要解决农业、农民、农村的经济来源问题。在乡村地区,绝对不可能再向过去一样通过乡镇企业搞工业来实现经济振兴,因此乡村经济来源一是国家转移支付的财政投入,二是靠农业现代化提高农业自身的收入,三就是靠以旅游业为主导的服务业发展。

  另一方面,国家的财政投入并非乡村内生的经济动力;而提升农业的意义更大程度在于“无粮不稳”的国家战略,同时,随着农业科技的不断提升,农业本身吸纳农民的数量减少是一个必然的趋势,比如美国用1%左右的农民养活了3亿的人口。

  当然,美国农业实行的是大农场式的农业,在中国多数乡村地区并不具备这样的条件。未来中国的乡村振兴的路径绝不是单向度地将农村人口转移为城镇人口,让乡村成为少数农场主和农业工人的领地。这就意味着要求乡村地区实现产业兴旺并保持一定的人口规模。对这样一个必选项,就必须通过在乡村地区旅游业的发展,实现经济的导流以及人口的导流,让更多城市游客走进来,让更多传统农民和现代农民留下来。

  正因为如此,一号文件在产业兴旺中明确要求“实施休闲农业和乡村旅游精品工程,建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇”;除此之外,在乡村发展生态农业、设施农业、体验农业、定制农业和发展创意农业、特色文化产业等,很大程度上也需要借助乡村旅游搭建的市场新渠道。而在一号文件生态建设部分,涉及到的产业发展内容,几乎全部与旅游业相关。

  文件明确规定,“加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业,积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。创建一批特色生态旅游示范村镇和精品线路,打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链”。可见,旅游业是与“乡村宜居”最为兼容的产业,也是将乡村生态资源转化成经济来源的首位产业。在这样一个大背景下,迫切需要将旅游业作为乡村经济振兴的主体产业,稳步提高旅游经济在乡村经济中的比重,通过特色旅游业的发展为乡村振兴注入新的动力。

  抓好乡村民宿这个新载体

  民宿是中国旅游业发展的新生力量,目前中国的各类民宿接近十万家,其中许多都在乡村。2008年,以莫干山“洋家乐”为代表的民宿新业态迅速崛起,并对传统的以村民为主开办的“农家乐”形成了快速迭代,可以说是“忽如一夜春风来,千村万村民宿开”。

  民宿的发展,为以乡村旅游为主导的乡村经济发展提供了新的契机。过去发展乡村旅游,由于没有好的住宿设施,游客很难在乡村停留太长时间,同时也不会在乡村留下多少消费,所谓的乡村旅游基本上是以观光旅游和低层次的乡村度假为主,“旺丁不旺财”的情况非常突出。

  精品民宿的兴起开始改变了这一状况。民宿可以让城里游客真正在乡村住下来,并能够融入乡村社区,去深度体验乡村的生活。与此同时,在一些地方,乡村民宿卖出超过城市五星级饭店的价钱还一房难求,这也使得过去破败的村落正在成为乡村经济振兴的“香饽饽”。

  而一些地方,也借助乡村民宿的勃兴,实现旅游业的创新发展。像浙江丽水的松阳,没有名山大川,但以乡村精品民宿建设为突破口,以传统村落“活态保护”为支撑,建立起田园型旅游目的地的市场形象,在强手环伺的长三角旅游市场中异军突起;像北京的延庆县,过去很长一段时间都是以“八达岭长城”为主要卖点,近年来以建设新型“北方民宿”为方向,推出了一批精品民宿,进而改变了延庆整个县旅游业发展的格局和路径,初步实现了延庆旅游业的转型发展。

  在今年的一号文件中,继2017年一号文件之后,进一步强调了民宿在乡村旅游中的位置。当然,在乡村民宿“大干快上”的过程也还存在不少问题,未来,如何引导乡村民宿业持续健康发展,应该成为乡村振兴关注的重点。

  构建乡村旅游新机制

  早期乡村旅游发展的主体,主要是农民自身,涉及到的利益主体主要是在村民内部,相对容易协调。在新的时期,大量利益主体参与到乡村旅游发展当中,一方面为乡村旅游的提档升级提供了重要源泉,但是另一方面,也使得乡村旅游发展利益协调更为复杂。

  在一些地方,由于村民很难在乡村旅游发展中实现共建共享,进而引发了诸多矛盾,导致优美的资源的不能很好地转化为农民的收益。比如,在本次中央一号文件中,在支持乡村经济发展的同时明确强调,“严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”,就是为了防止“资本下乡”的过程中,出现对农村资源“疯狂掠夺”的情况。

  因此,在乡村振兴战略下的旅游业发展应该是充分考虑村民利益的,同时也是适度和节制的。一方面要借助乡村治理新体系的构建,做好外来旅游投资者、经营者与乡村治理体系的对接。比如要与农村合作经济组织等农村社会组织开展合作,优化和改进乡村旅游发展中的契约行为,与此同时,也要不断探索乡村旅游发展中纠纷调处的机制等等。

  另一方面,要构建起通过旅游业实现乡村精准脱贫中政府投入和市场投资之间的良性互动机制。目前,各个方面对“三农”问题都很重视,不少扶贫资金都投入到乡村振兴中来,但如何将扶贫资金用到刀刃上并不容易。因此,在乡村振兴战略下的乡村旅游发展中,特别需要用有效的政府投入来降低社会资本进入乡村旅游业的投资门槛,提高外来资本参与乡村振兴的积极性;同时,以政府投入作为前置条件约束外来投资商实现与村民利益的共享,这样才能实现乡村旅游的良性发展。

  除此之外,乡村旅游的发展离不开人才。在一号文件中,专门对强化乡村振兴的人才支撑进行了全面阐释。目前在旅游部门的推动下,开展了一些针对乡村旅游的专项培训,但是对乡村人才的建设基本上还处于部门之间“各自为战”的局面,鉴于乡村旅游对乡村振兴的重要牵动作用,有必要建立起劳动人事、农业、旅游等部门联动的工作机制,并加大对乡村旅游人才建设的支持力度。

  乡村规划和政策创新值得关注

  乡村振兴战略明确提出要“强化乡村振兴规划引领”。未来乡村规划会成为规划的热点。目前乡村规划中各自为战的情况非常突出。各个部门大都从自身职能和部门利益出发,编制不少“自说自话”的规划。

  比如,对乡村文化保护的规划不太考虑乡村资源如何通过旅游业发展得到合理有效的利用;对乡村建设的规划关注如何把乡村建得漂亮,但却很容易忽略必要的旅游功能。未来,在乡村地区实现各类规划的统筹管理和系统衔接变得非常重要。

  鉴于旅游业在乡村振兴中独特而重要的作用,有必要探索新的规划方式。可以考虑的方式是,根据乡村资源的不同情况,采取不同的规划推进路径。

  在乡村旅游资源一般的乡村,适度增加旅游功能,并为未来旅游业发展留出空间;在乡村自然和人文旅游资源富集的区域,可考虑以旅游业为主导,进而联合相关部门进行多规合一的尝试。

  此外,在乡村振兴战略中,提出了不少与乡村旅游发展有关的政策。比如,文件中提到的“在符合土地利用总体规划的前提下,允许县级政府通过村土地利用规划,调整优化村庄用地布局,有效利用农村零星分散的存量建设用地”,这就为下一步乡村旅游的发展提供了更加灵活的空间;而文件中明确要求的“预留部分规划建设用地用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设”,为乡村地区宅基地以外的旅游公共设施建设提供了重要的政策依据,这为完善乡村旅游功能提供了重要支撑。而投融资政策以及“五级书记抓乡村振兴”等政策制度设计也为乡村旅游的发展提供了难得的契机。

  可以说,随着一系列利好政策释放以及旅游市场的持续增长,旅游业必将在乡村振兴中大有可为,成为推动乡村振兴的重要力量。

  作者简介:曾博伟,中国旅游协会休闲度假分会秘书长,北京联合大学中国旅游经济与政策研究中心主任。

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